28/10/2019

El pasado 18 de octubre entraron en vigor las nuevas subidas arancelarias a la importación de algunos productos europeos, que también afectan a España y, especialmente, al sector agroalimentario. Aunque no tiene relación con el litigio Boeing-Airbus, la industria del automóvil es ahora la que está alerta ante la posibilidad de que el Gobierno estadounidense le imponga gravámenes.

En los últimos dos años, la Administración estadounidense ha venido aplicando políticas de corte proteccionista que, entre otras cosas, se han materializado en la apertura de investigaciones y la subsiguiente imposición de restricciones comerciales sobre las importaciones de ciertos bienes en virtud de la Sección 232 de la Trade Expansion Act de 1962. En este contexto, destaca la imposición de aranceles adicionales al acero y el aluminio, y la potencial aplicación de medidas de restricción al comercio sobre las importaciones de automóviles y sus partes. 

La Sección 232 autoriza al presidente de EE. UU. a imponer restricciones sobre las importaciones de determinados productos cuando el Departamento de Comercio (DOC, por sus siglas en inglés) determine que dichos productos se importan en EE. UU. bajo circunstancias que pueden poner en peligro la seguridad nacional. Esta sección supone, pues, la delegación en el presidente de una potestad que habitualmente corresponde al Congreso de EE. UU. Además, el ejercicio de esta potestad no requiere de la aprobación de este último.

Lo más característico de esta disposición es que, si bien la Trade Expansion Act determina con claridad el procedimiento para su aplicación, da al Ejecutivo la posibilidad de interpretar qué se entiende por “seguridad nacional” y cuál debe ser el alcance de la investigación en cuestión.

Entre 1962 y 2017, el DOC llevó a cabo 26 investigaciones, 10 de las cuales fueron iniciadas de oficio por la Administración, mientras que, en los dos últimos años, desde que tomó posesión el presidente Trump, se han iniciado cinco investigaciones (acero, aluminio, automóviles y partes, mineral de uranio y esponja de titanio), tres de ellas de oficio. Cuatro de estas investigaciones ya han finalizado y, con excepción de la relativa al uranio, en todas se ha concluido que sí existe amenaza para la seguridad nacional.

De entre las investigaciones abiertas durante estos dos años, destacan las referidas a las importaciones de acero y aluminio, por ser las primeras de este tipo incoadas por la Administración Trump, y por sentar un precedente para todas aquellas que se iniciaron con posterioridad: se utilizó una definición bastante amplia de “seguridad nacional”, que incluía a industrias que no estaban directamente relacionadas con las necesidades de defensa nacional; y el alcance de la investigación se extendió a la seguridad nacional actual y futura, y abarcó hasta 16 sectores de infraestructuras relevantes.

Estas investigaciones concluyeron con la imposición de aranceles a las importaciones de acero (25%) y aluminio (10%). La respuesta internacional fue la adopción de medidas de represalia que abarcaron un amplio rango de industrias, además de las correspondientes al acero y el aluminio, intensificando el impacto de los aranceles, así como la interposición de recursos ante la OMC. 

Importaciones de automóviles y partes

Con estos antecedentes, el 23 de mayo de 2018, el DOC inició una nueva investigación sobre las importaciones de vehículos de motor y sus partes, con el objeto de determinar si estas suponían una amenaza para la seguridad nacional. Ello responde, en parte, al incremento de las ventas en el país de vehículos de pasajeros importados (en detrimento de los producidos en EE. UU.), que han pasado de representar un 42% a un 48% en los últimos ocho años. La principal preocupación de la Administración a este respecto, según palabras del secretario de Comercio, Wilbur Ross, es que una excesiva dependencia de las importaciones resulte en una reducción potencial de las actividades de investigación y desarrollo, y de la cantidad de empleos relacionados con los automóviles conectados, los vehículos autónomos y otras tecnologías de vanguardia. 

El DOC concluyó la investigación a principios de este año y remitió el informe definitivo al presidente el 17 de febrero. Aunque este informe no se ha hecho público, concluye que las importaciones de automóviles y sus partes suponen una amenaza para la seguridad nacional de EE. UU. Se desconoce el tipo y el alcance de las medidas recomendadas para abordar esta amenaza pero, según algunas fuentes, el informe podría contemplar la imposición de un arancel general de en torno al 25% sobre los automóviles y sus partes, y/o el establecimiento de aranceles específicos sobre las importaciones de tecnologías asociadas a los vehículos automatizados, conectados, eléctricos y compartidos (ACES, por sus siglas en inglés).

El 17 de mayo, el presidente emitió un comunicado oficial aceptando el informe y confirmando así la conclusión del DOC; a pesar de que aplazó la imposición de medidas para afrontar la amenaza a la seguridad nacional, indicó que estas no afectarían a todos los países por igual. En esta línea, excluyó expresamente las importaciones de México, Canadá y Corea del Sur, por considerar que el acuerdo comercial recientemente firmado con Canadá y México (USMCA) y la actualización del que mantiene con Corea del Sur (KORUS) contribuirían a abordar la amenaza.

Por otro lado, en ese comunicado Trump se refirió expresa y específicamente a las importaciones de automóviles y componentes procedentes de la UE y Japón, y encomendó al United States Trade Representative (USTR) la negociación de un acuerdo con estos actores a este respecto en 180 días desde la proclamación. Si pasado ese plazo, que concluye a mediados de noviembre de este año, no se hubiese acordado nada o el acuerdo no fuese eficiente, el presidente aplicaría cualquier medida que considerase adecuada para reducir la amenaza de las importaciones.

En el marco de las negociaciones auspiciadas por el USTR, y como alternativa a la imposición de aranceles, la Administración estadounidense podría estar barajando el establecimiento de contingentes arancelarios; la negociación de acuerdos similares al USMCA, que incluyen restricciones voluntarias a la exportación; e incluso la conclusión de acuerdos individuales con empresas que se tradujeran en compromisos de inversión o similares en EE. UU. 

Posible impacto

Es complicado determinar el alcance y la magnitud del impacto que las potenciales medidas sobre los automóviles y partes tendrán en la industria europea y española, pues todavía se desconoce la elección del tipo y el valor de dichas medidas, si finalmente se consideran adecuadas. Asimismo, es difícil aislar este impacto de los efectos derivados de las medidas de restricción del comercio internacional que ya están en vigor. A pesar de ello, se ha recurrido a dos estudios elaborados por Bankia y el Banco de España para tratar de analizar qué ocurriría en el sector del automóvil europeo, particularmente en el español, y en la economía en general, si se llegase al peor de los escenarios posibles: la imposición de aranceles adicionales del 25% sobre las importaciones de vehículos y partes. 

Hasta ahora, las medidas proteccionistas adoptadas por EE. UU. han afectado directamente al comercio de la UE solo de manera marginal. No obstante, la imposición de aranceles adicionales del 25% elevaría al 14,7% la proporción de exportaciones totales de la UE a EE. UU. afectadas por medidas proteccionistas. Aunque estas medidas tendrían un impacto reducido sobre el PIB agregado de la UE, afectarían de manera más acusada al sector del automóvil, y a aquellos países cuyas exportaciones representan un porcentaje elevado sobre el total del sector, como es el caso del Reino Unido (20%), Italia (15,8%) y Alemania (12,8%). En concreto, los aranceles adicionales podrían desencadenar una disminución de un 0,2% del PIB en Alemania, y de en torno a un 0,1% en el Reino Unido e Italia.

En el caso de España, el valor de las exportaciones de vehículos y componentes a EE. UU. en 2018 ascendió a 847,9 millones de euros, lo que supuso un incremento con respecto a la cifra correspondiente a 2017 (810,2 millones de euros). Igualmente, el valor de las exportaciones registradas hasta el mes de julio de este año (570,2 millones de euros) supera el registrado en el mismo período de 2018 (476,5 millones de euros).

No obstante, en 2018 esas exportaciones solo representaron un 0,67% del total de las exportaciones españolas y un 1,7% de las exportaciones totales del sector. Esto indicaría que los potenciales aranceles estadounidenses tendrían un impacto directo moderado sobre el sector del automóvil español en particular y sobre la economía española en general.

No obstante, a los efectos negativos directos de las citadas restricciones potenciales habría que añadir los indirectos, derivados de la estructura de las cadenas de valor mundiales y regionales del sector, del efecto arrastre sobre otras industrias relacionadas, del deterioro de la confianza de los agentes y de las potenciales medidas de represalia que previsiblemente adoptarían los países afectados. Estos efectos indirectos podrían superar fácilmente a los directos. Se estima que, globalmente, estos se traducirían en una disminución del 0,8% del PIB mundial para 2020. 

El caso de España

Para valorar la magnitud de estos efectos indirectos en el caso concreto de España, es preciso tener en cuenta la distribución geográfica y el alto grado de integración de la cadena de valor europea ligada a la producción de vehículos. En 2018, el 38% de las exportaciones españolas totales de automóviles y partes se destinaron a Alemania (20%), el Reino Unido (9,14%) e Italia (8,9%). Asimismo, las importaciones procedentes de estos tres países representaron el 39,2% del total de importaciones del sector del automóvil en España. Si bien el impacto directo de los aranceles potenciales sería moderado para el sector del automóvil español, los efectos indirectos serían significativos, especialmente en relación con Alemania, por tratarse del principal destino de las exportaciones españolas de componentes de automoción. 

Por otro lado, a largo plazo, los aranceles a las importaciones de automóviles y partes podrían resultar en una reducción significativa del valor añadido de la industria automovilística de la UE en general (3%), y en especial de algunos países como Alemania, donde la contracción se situaría en torno al 4,7%. En España, el efecto sería más limitado (1,7%). 
ANA FERRÁN, BECARIA ICEX DE INTERNACIONALIZACIÓN EN OFECOMES WASHINGTON

Documentación

Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress 
Ed. Congressional Research Service, abril 2019, 51 págs., en inglés 

Section 232 Auto Investigation
Ed. Congressional Research Service, junio 2019, 2 págs., en inglés

Las recientes tendencias proteccionistas en el ámbito comercial y su impacto sobre la Unión Europea
Francisca Viani, Boletín Económico 2/2019, ed. Banco de España, mayo 2019, 12 págs., en español

Industria del automóvil / Impacto de una subida de aranceles
Ed. Bankia Estudios, mayo 2019, 7 págs., en español